Colombia: cooking up the US base accord
The Wikileaks cable show that, in the negotiations with the US government in 2009 over the US use of Colombian military bases, President Alvaro Uribe and Defence Minister Juan Manuel Santos wanted, above all, a guarantee from the USA that it would defend Colombia in the case of a foreign invasion. In other words, it wanted a commitment form the USA that, if Venezuela were to invade Colombia, it would defend it just as it had defended Israel in the Yom Kippur War, when a coalition of Arab states invaded Israel in 1973.
This remarkable demand was turned down by the US government, which insisted on the much weaker commitment “to deepen their collaboration”. The main concession that Colombia achieved was to persuade the US not to refer to the use of ‘bases’, but merely to talk about ‘supplementary access’. With this, the Colombian government intended to present the deal as a mere extension of Plan Colombia, not a new treaty, thus making it unnecessary for the agreement to be debated in Congress. The US agreed to this cosmetic change but, in the end, the Colombian government’s tactic failed: Colombia’s Constitutional Court decided in August 2010 that the agreement amounted to a treaty and could not be signed without Congressional approval. In effect, the Court killed the deal.
This fascinating insight into the negotiations has been provided by Camila Osorio Avendaño in an article for La Silla Vacía. The full text, in Spanish, can be found below.
Así se cocinó el acuerdo de las bases militares, según Wikileaks
by Camila Osorio Avendaño , 22 de diciembre
Un segundo dossier de Wikileaks filtrado desde el sábado pasado permite rearmar las escenas en las que se cocinó – desde la embajada gringa en Bogotá – el acuerdo con Estados Unidos para permitirles el uso militar de bases colombianas. Acuerdo que el gobierno de Uribe defendió todo el 2009, que aumentó las tensiones con los países vecinos, y que la Corte Constitucional tumbó en agosto del 2010.
Con el último cable publicado es con el que comienza esta historia. El 15 de julio de 2008, justo después del rescate militar de Ingrid Betancourt, los tres estadounidenses y 11 miembros de la Fuerza Pública, William Brownfield (ver fotografia) escribió un cable en el que 
contaba cómo el Secretario de Estado Adjunto para el Hemisferio Occidental Thomas Shannon había felicitado al presidente Uribe por la Operación Jaque (“Estados Unidos está orgulloso de tener a Colombia como aliado”) y Uribe había aprovechado el triunfo para anunciarle a los norteamericanos que acabaría con el rol de facilitadores que le había otorgado a Suiza, Francia y España; que aumentaría los ataques a la Farc y el ELN; que pediría a Venezuela ayuda para capturar a ‘Iván Marquez’ y ‘Timochenko’; y que el TLC ayudaría a despegar la economía colombiana. Al final, le dejó a los gringos un regalo.
“Uribe dijo que el gobierno de Colombia considera como una prioridad el establecimiento de una ‘Cooperative Security Location’, y espera concluir un acuerdo para esta lo más pronto posible,” dice el cable. El CSL es el nombre con que arrancó la iniciativa para permitir que
militares de E.U. usaran las bases aéreas colombianas. El cable es claro en que fue el gobierno colombiano el que hizo el ofrecimiento.
Lo que buscaba Uribe
Los que elaboraron el texto inicial del Acuerdo fueron los gringos, y lo entregaron el 13 de agosto de 2008 a la Cancillería. El 23, la Cancillería respondió a ese primer borrador. Según un segundo cable, esta propuesta fue revisada por Uribe, el Ministro de Defensa Juan Manuel Santos y el Canciller Jaime Bermúdez.
Uno de los puntos centrales para los tres era quitar del acuerdo la palabra “base” para evitar que este tuviera que ser revisado por el Congreso. El título del acuerdo debería -también para evitar la mirada del legislativo colombiano- incluir la palabra ‘Suplementario’. Creían que con esto, el texto podía pasar como una continuación de acuerdos previos con Estados Unidos y no como un nuevo tratado. A ninguna de las dos cosas el gobierno de Obama se opuso. “Si podemos conseguir el acceso y las facultades que necesitamos solo con cambiar el título, recomendamos cambiar el título”, escribe el embajador Brownfield.
Pero la Embajada no estaba de acuerdo con otras propuestas del gobierno colombiano. Especialmente con aquellas dirigidas a amarrar el tratado a un compromiso del gobierno de Estados Unidos de defender a Colombia en caso de una agresión de Venezuela, que era el interés principal tanto de Uribe como de Santos.
La Embajada de E.U. no estaba de acuerdo con que en el tratado quedara que ambos gobiernos se comprometían a “confrontar amenazas comunes hacia la paz y la estabilidad”. Para los gringos, era mejor que quedara una frase menos comprometedora como: “se comprometen a estudiar cómo confrontar”, o “se comprometen a considerar cómo confrontar”. Al final, Brownfield ganó el pulso y en el texto final aparece como “estas (partes) acuerdan profundizar su cooperación”. Los gringos, dice el cable, no querían poner un verbo ‘tan vinculante’.
Tampoco estaban de acuerdo con el segundo párrafo del artículo 4, sobre el acceso y uso que pueden hacer los militares estadounidenses de las instalaciones militares colombianas. Para la Embajada – y ganó la pelea en el texto final- el Acuerdo no podía decir que en caso de una amenaza a la seguridad nacional colombiana, el gobierno de E.U. debía garantizar los bienes y servicios necesarios para enfrentarla. La razón para eliminar esa frase era, según el cable, “evitar que el material de Estados Unidos sea utilizado en un posible conflicto regional”.
Pero el punto más importante tiene que ver con el sistema de defensa aérea que el gobierno de Uribe esperaba conseguir de los estadounidenses mediante el Acuerdo de las Bases. Aunque el Canciller Bermúdez dijo por todos los medios que los vecinos no tenían nada que temer porque este Acuerdo era una mera continuación de los acuerdos del Plan Colombia, lo que transmiten los cables filtrados por Wikileaks es que para Uribe eran un ‘seguro’ contra un eventual ataque venezolano.
“En el borrador el gobierno colombiano pide que, dos años después de firmado el acuerdo, Estados Unidos instale un sistema de defensa aéreo- comprehensive aerial defense systems- con el objetivo de proveer la seguridad necesaria en las facilidades acordadas”, cuenta Brownfield al Departamento de Estado.
El embajador estadounidense dice que esta solicitud está claramente vinculada con amenazas externas, particularmente las de Venezuela. Del cable se infiere que a los gringos les parece absurda esta solicitud por el costo y por las implicaciones regionales. Y tenían listo un plan B en caso de que el gobierno colombiano insistiera en ella, que era básicamente dejarlo ambiguo.
El embajador sugiere poner en el acuerdo que el gobierno estadounidense se comprometerá a “estudiar la solicitud”, o poner explícitamente que ellos en materia de defensa solo se encargarán de sus aviones y del personal de Estados Unidos (pero no de las instalaciones) y dejan una pregunta para responderse en privado: “Finalmente deberíamos comenzar a preguntarnos silenciosamente si estamos preparados para proveer equipos de defensa aérea a Colombia si ese es el precio por firmar este acuerdo.”
Y sobre la completa inmunidad que podrían tener militares o contratistas gringos que tanta polémica generó en la opinión pública, fue el mismo gobierno colombiano el que la ofreció. Esto también en contravía de los ‘supuestos esfuerzos’ que dijeron públicamente que estaban haciendo para que no hubiera impunidad en el futuro por cuenta de las bases.
Según el cable, “el artículo cuatro del gobierno colombiano asimila los privilegios e inmunidades a las garantizadas por el acuerdo de 1974”. El acuerdo de 1974 que mencionan es el que otorga inmunidad a los diplomáticos de Estados Unidos. El gobierno de Colombia – dice el cable- quiere vincular el nuevo texto al Acuerdo de 1974 para no tener que pasar por el congreso colombiano.
A esto, claramente, los gringos no se opusieron. En el texto final, quedó establecido que Estados Unidos se compromete a investigar los crímenes de su personal y a informar a Colombia sobre las investigaciones contra las estadounidenses que delincan. Pero el juzgamiento y condena dependerá de las autoridades de E.U., no de las colombianas.
Aunque no menciona a los contratistas en este aparte, se entiende que ellos no estarán cubiertos por la cláusula de inmunidad y podrán ser juzgados por jueces colombianos (ver texto definitivo), un punto con el que al parecer el Embajador Brownfield no tenía problema.
Acuerdo a puerta cerrada
Juan Manuel Santos era Ministro de Defensa cuando se negoció el acuerdo militar con Estados Unidos
“El gobierno colombiano quiere mantener las negociaciones fuera del radar de la prensa”, dice un tercer cable publicado por Wikileaks enviado el cinco de febrero de 2009.
El cable menciona que por eso Juan Manuel Santos aseguró que no habría una base en Colombia después de que en febrero El Espectador publicó un artículo – que el embajador llama “especulativo”- y que asegura que el objetivo lógico para Estados Unidos después de Manta sería Colombia. Era el primer artículo que empezaba hablar del tema. “”Yo le diría a aquellos que critican que se informen mejor, porque no va a haber ninguna base”, dijo Santos, según reportó el Embajador.
Pero de acuerdo al cable de Wikileaks, Santos quería permitirle a Estados Unidos mucho más que solo aterrizar algunos aviones en las bases aéreas colombianas. El cable revela que para Santos el acuerdo era la posibilidad de disuadir a Venezuela de una agresión armada. Es mas, pidió al embajador gringo que su gobierno ayudara militarmente a Colombia en caso de un ataque de Chávez, como ayudó a Israel en la guerra de Yom Kippur de 1978. Pidió, como ayuda, el sistema de defensa aérea.
No es nuevo que Santos asociara la posición militar de Colombia con la de Israel, denuncias que habían hecho Hugo Chávez y Evo Morales en encuentros internacionales. “Inclusive nos han acusado: ‘ah es que ustedes son los israelitas de América Latina’. Lo cual, a mí personalmente, me hace sentir muy orgulloso”, dijo Santos en una entrevista en El Espectador.
Lo que si es nuevo es que hubiera presionado a Brownfield para convertir a Colombia en el Israel latinoamericano.
La intervención del entonces Ministro de Defensa en asuntos de relaciones exteriores generó tensiones con la Cancillería. El cable de Brownfield muestra que las tensiones entre el Ministerio de Relaciones Exteriores y el de Defensa eran profundas. Para negociar el acuerdo militar, el Ministerio de Santos ponía por encima la relación militar con Estados Unidos, mientras que la Cancillería estaba más preocupada por evitar aumentar las tensiones con los vecinos y “era más sensible a las preocupaciones sobre soberanía nacional”, dice el cable
Algo si se supo de estas tensiones en los medios. En marzo del 2009, cuando se cumplía un año de la muerte del ex guerrillero Raúl Reyes, Santos defendió el bombardeo en Ecuador. “Golpear a terroristas que sistemáticamente están atentando contra la población de un país, así estos no se encuentren dentro de su territorio, es un acto de legítima defensa”, dijo Santos.
Tras sus declaraciones, el canciller Bermúdez envió un comunicado al presidente Álvaro Uribe. El entonces presidente respaldó a su Canciller, y afirmó que solo el presidente y el Ministerio de Relaciones Exteriores podían dar declaraciones públicas en temas de política exterior.
Las condiciones gringas
El 26 de agosto, tres meses antes de que el texto quedara listo, Brownfield envió un cable en el que cuenta sus preocupaciones sobre el contexto en el que se iba a firmar el Acuerdo.
Brownfield cuenta que le pidió al Ministro de Defensa, Gabriel Silva, que Colombia se abstuviera de cualquier ataque fronterizo antes de firmar el acuerdo, y Silva dijo que entendía su preocupación y frenaría tales operaciones.
Ya Uribe admitió, después de las revelaciones de Wikileaks, que él estaba “preparado para actuar en Venezuela contra las Farc”. Y del cable se deduce que los planes eran muy reales y que el gobierno de E.U. no estaba de acuerdo, por lo menos, con el ‘timing’ o que lo hicieran sin avisarle previamente.
El Ministro Silva se comprometió a enviarle a Brownfield un protocolo que delineara cómo utilizarían las armas que el gobierno colombiano acababa de conseguir con fondos del programa de asistencia militar extranjera de E.U., incluyendo “el compromiso de consultarles previamente para cualquier uso transfronterizo (‘an assurance for prior consultation before any cross-border use’)”. Es decir, si Colombia pensaba incursionar en Ecuador o Venezuela a finales del 2009, no podría hacerlo sin el visto bueno de los gringos, bajo el entendido de que utilizaba dineros donados por los gringos.
En septiembre del 2009, cuando se envió este cable, el gobierno ruso confirmó que le vendería a Venezuela 100 carros de combate T-72, entre otras armas. tanto Silva como Uribe veían venir un ataque venezonalo. Por esto, le pidieron al embajador Brownfield “una actividad simbólica y visible de los militares de Estados Unidos” para reducir esta posibilidad. Y le dijeron que esta demostración podrían hacerla en la base de Palanquero. Brownfield tampoco les concedió este deseo.
“La embajada no planea hacer ninguna actividad en Palanquero hasta que se firme el acuerdo”, escribió Brownfield. Silva también le contó a a Brownfield que la cancillería brasilera quería conocer el acuerdo antes de que este fuera público, pero le aseguró al embajador gringo que no tenían ninguna intención de compartir el texto.
Y el gobierno colombiano no quedó contento
El texto finalmente quedó listo el 3 de noviembre del 2009 y como explicó La Silla Vacía, era mucho más favorable para los estadounidenses que para los colombianos. Para decepción de Uribe y de Santos, el gobierno norteamericano no se comprometió a defender a Colombia frente a una agresión venezolana. Pero tampoco le quedó prohibido.
Frente a este ambiguedad, el más molesto era el gobierno colombiano. “El canciller Bermudez le expresó al embajador su preocupación sobre la posición del gobierno de Estados Unidos en la disputa con Venezuela. Le dijo que la neutralidad de Estados Unidos no era la posición que el gobierno colombiano estaba esperando y predijo que Uribe le diría esto al Subsecretario Steinberg”, dice un cable de Brownfield el 20 de noviembre de 2009.
A la oficina del embajador también le expresaron su preocupación la asesora de seguridad de Uribe Paola Holguín (preocupada por la indisciplina de las tropas venezolanas), y el ex viceministro de Defensa Jorge Mario Eastman (preocupado por la volatilidad en la toma de decisiones de Chávez).
“Holguín sostuvo que el gobierno de Venezuela había asesinado a los nueve colombianos, el peruano, y el venezolano cuyos cuerpos fueron encontrados el 24 de octubre en la frontera de Táchira y argumentó que el acto probaba la crueldad del gobierno de Venezuela para provocar una guerra con Colombia”, dice Brownfield que le dijo Holguín.
Pero si bien para el gobierno colombiano era evidente la amenaza venezolana, nunca lo fue para los Estados Unidos. “Podríamos argumentar extensamente si los colombianos tienen una razón legítima para preocuparse, o si simplemente están siendo paranoides”, termina el cable de Brownfield. En otro cable, sin embargo, Brownfiel expresa su preocupación de que Venezuela haya comprado misiles tierra-aire y de que estos lleguen a manos de las Farc.
El 9 de noviembre, el embajador envió un breve cable a Washington en el que comentaba las reacciones de Hugo Chávez a la decisión del gobierno colombiano de demandarlo ante la OEA y la ONU por sus amenazas de guerra después de que este conociera el acuerdo militar con Estados Unidos. Tras las declaraciones de Chavez, el Ministro Silva y Uribe corrieron a visitar a Brownfield.
“No vemos las últimas declaraciones de Chávez como un aumento significativo en lo que ya ha dicho, y no le recomendamos a Washington tratar esto como una crisis genuina. Obviamente, tendremos que definir nuestra postura si el gobierno colombiano lleva este tema al Consejo de Seguridad o a la OEA. Igualmente, debemos incorporar en nuestro análisis que para el gobierno colombiano la amenaza de Venzuela se ha vuelto un tema neurálgico”, dice el embajador. “Correcto o no, esto es algo que debemos tener en cuenta para nuestra toma de decisiones sobre política en la región”.
Brownfield dice que le recomendó a Uribe hablar con el presidente brasileño Lula. Le recomendó además que “Uribe se preguntara qué quisiera Chávez que él hiciera, y luego hacer algo diferente”. Uribe le agradeció ambos consejos (aunque en la práctica no aplicó por lo menos el segundo). “Uribe estuvo de acuerdo. Y pidió cualquier consejo futuro que el gobierno estadounidense quisiera ofrecer”, dice el cable.
En agosto de 2010, la Corte Constitucional tumbó el acuerdo de las bases con el argumento de que era un tratado y que por lo tanto, debía pasar por el Congreso. La única pelea que ganó el gobierno colombiano en la discusión del acuerdo con el Embajador Brownfield no sirvió para engañar a seis de los nueve magistrados.
Así quedó el acuerdo de las bases: tan elástico que cabe todo
First published en La Silla Vacía